A acção administrativa comum e a acção administrativa especial em sede de responsabilidade civil pública

Os meios instituídos pelo Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais, acção administrativa comum e especial, podem ser caracterizados como formas de acção-quadro, dentro das quais caberão as mais distintas espécies de subacções, qualificados em razão do pedido que lhes dá origem. Nesta lógica, a acções de responsabilidade civil pública originam pedidos que vêm a ser tutelados pela acção administrativa comum, não obstante a sua consideração em acção administrativa especial em casos de cumulação de pedidos.

A título exemplificativo, há uma enumeração dos pedidos que podem ser tutelados por este meio processual, dizendo respeito ao contencioso da responsabilidade civil pública:

• Responsabilidade civil das pessoas colectivas, bem como de titulares de órgãos, funcionários ou agentes, incluindo acções de regresso – trata-se de acções condenatórias dirigidas tanto a entidades públicas como aos particulares que actuam em nome dessas mesmas entidades, independentemente do seu estatuto jurídico; 

• [Pedidos de] condenação ao pagamento de indemnizações decorrentes de imposição de sacrifícios por razões de interesse público – estão em causa pedidos condenatórias referentes a situações de responsabilidade por actos lícitos, como por exemplo a expropriação;

• [Pedidos de] condenação da Administração à adopção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados – destinada a obter a condenação da administração em actuações técnicas, informais e operações materiais, excluindo assim actos administrativos, e que sejam necessárias à reparação das posições subjectivas lesadas (reconstituição natural).

O artigo 38º nº1 do CPTA vem colocar dúvidas em relação ao clássico entendimento de caso decidido dos actos administrativos como uma realidade substantiva, consagrando os efeitos meramente processuais da inimpugnabilidade, que não possui qualquer eficácia convalidatória das actuações administrativas ilegais. No domínio da responsabilidade esta norma possui a especial relevância de proceder autonomizar o pedido de indemnização relativamente aos demais,  bem como em relação ao pedido de anulação, ou declaração de nulidade de acto ou de regulamento administrativo. O artigo afasta ainda a interpretação dada à impugnação contenciosa do acto administrativo danoso como um pressuposto da acção de responsabilidade (que é, de resto, a posição dominante na jurisprudência), dando razão àqueles que já antes defendiam que a única interpretação conforme à CRP do art.º 7º do DL 48 051, de 21 de Novembro de 1967  era de natureza substantiva, considerando que o que estava em causa era um problema de concorrência de culpas entre a Administração e o lesado, numa concepção substancialista liderada pelos professores Rui Medeiros e Vieira de Andrade.

Tal solução é agora expressamente consagrada no art.6º da Lei 67/2007 que estabelece que “quando o comportamento culposo do lesado tenha concorrido para a produção ou agravamento dos danos causados, designadamente por não ter utilizado a via processual adequada à eliminação do acto jurídico lesivo, cabe ao tribunal determinar, com base na gravidade das culpas de ambas as partes e as consequências que delas tiverem resultado, se a indemnização deve ser totalmente concedida, reduzida ou mesmo excluída.”

Relativamente à acção administrativa especial, ela é susceptível de ser utilizada no domínio do contencioso da responsabilidade civil pública sempre que se verifique a cumulação de pedidos relativos a um acto ou a um regulamento administrativo com o pedido de indemnização – art.47º CPTA. Esta solução assegura a possibilidade de apreciação jurisdicional da integralidade da relação jurídica existente entre as partes.

No que respeita a pressupostos processuais, não havendo regras especiais, valem as gerais. No caso da legitimidade, se no que respeita à acção para defesa de interesses próprios as regras gerais são adequadas (arts.9º/1 e 10º CPTA), já no que respeita à defesa da legalidade e do interesse público se levantam problemas, uma vez que a acção pública e a acção popular não costumavam ter cabimento no domínio da responsabilidade civil, salvo no caso especial da tutela objectiva de danos não subjectivizáveis que se verificam em domínios administrativos novos, como os do ambiente, do urbanismo, do consumo e da cultura, sendo por isso de lamentar que o legislador não tenha aproveitado a reforma para regular o problema de possibilidade de utilização dos mecanismos da responsabilidade civil com intuitos sancionatórios.