A estratégia dos pequenos passos na impugnação de normas

No dizer do Professor Vasco Pereira da Silva, “A criação de mecanismos processuais para controlar a validade dos regulamentos e proteger os direitos dos particulares é o corolário necessário da proliferação de normas jurídicas emanadas de órgãos administrativos em que a multilateralidade surge como a característica mais marcante da administração do estado pós-social.”

Dado o pontapé de saída de um tema tão discutido como é o do artigo 72º do CPTA, cumpre agora contextualizar historicamente aquele que é um dos pilares da reforma do contencioso.

 

Da adolescência à vida adulta: o antes e o depois da Reforma

 

Antes da reforma, o contencioso dos regulamentos desdobrava-se numa dualidade ‘esquizofrénica’ de meios processuais. Numa formulação legal pouco feliz, o legislador estabeleceu, para desespero de todos os tribunais, requisitos diferentes para realidades substancialmente idênticas, dificultando em demasia o trabalho do aparelho judicial na tomada de decisões.

Esta dualidade procedimental materializava-se em três formas distintas:

 

1.      Via incidental – o regulamento era apreciado apenas indirectamente, pois o que estava em causa era o recurso directo de anulação de um acto administrativo cuja ilegalidade era consequente da aplicação de regulamento inválido.

2.      Um meio processual genérico: a declaração de ilegalidade de normas administrativas (arts. 66º e ss. LEPTA) – tinha de se tratar de norma exequível por si mesma ou de ter sido já antes julgada ilegal (a título incidental) em 3 casos concretos.

3.      Um meio processual especial: a impugnação de normas – respeitava apenas aos regulamentos provenientes da denominada administração local comum, e como tal tinha um âmbito de aplicação limitada, mas em contrapartida não estava sujeito às condições estabelecidas para a via anterior, verificando-se uma espécie de assimilação processual dos regulamentos aos actos administrativos.  

Com o fim de pôr termo à esquizofrenia do antigo regime, o legislador decidiu uniformizar o regime jurídico do contencioso regulamentar, como tal, criou uma ‘acção administrativa especial’, ao mesmo tempo que restringiu o anterior meio processual genérico,de onde nasceu o novo regime uniforme.

O legislador distingue três regras diferentes na formulação do artigo 70º:

1)      A regra geral é a de que a declaração de ilegalidade depende da existência de três casos concretos em que a norma tenha sido recusada por qualquer tribunal com fundamento na sua ilegalidade, artigo73 nº1

2)      No que se refere à acção pública, o Ministério Público pode pedir a declaração de ilegalidade (mesmo quando não se verifiquem os três casos de desaplicação). Disto resulta uma ampliação da sua intervenção do ponto de vista das condições de procedibilidade dos regulamentos, pois tanto pode impugnar normas jurídicas de eficácia imediata, como aquelas que dependam de actos administrativo ou jurisdicional de execução.

3)      No que respeita à acção para a defesa de direitos assim como na acção popular, a declaração de ilegalidade também pode ter lugar quando se trate de norma jurídica imediatamente exequível, embora nessa hipótese ela produza efeitos apenas no caso concreto, como estatui o artigo 73º, nº 2. Para o Professor Vasco Pereira da Silva, a formulação é pouco feliz porque pode levar a uma confusão nos conceitos de desaplicação da norma com declaração de ilegalidade.

Como ensina o Professor Vieira de Andrade, são duas as modalidades de impugnação de normas: pedido de declaração com força obrigatória geral e pedido de declaração de ilegalidade no caso concreto. Depois de horas de análise no divã, o Professor Vasco Pereira da Silva é da opinião que a lei é violadora do direito constitucionalmente garantido de impugnação de normas jurídicas lesivas dos direitos dos particulares, na medida em que a impugnação não pode estabelecer apenas efeitos concretos, sob pena de violar o imperativo legal do artigo 18º, nº 3 do texto fundamental. Considera ainda o Professor que o preço a pagar deve ser a inconstitucionalidade da declaração concreta da legalidade, pela violação, entre outros, do princípio da legalidade.

 

Por fim, o artigo 73º estabelece os pressupostos processuais do pedido de impugnação:

1)      O interesse na declaração, que não tem de ser actual, podendo ser apenas futuro- “quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo”- artigo 73 nº1

2)      Do ponto de vista da legitimidade: da perspectiva dos sujeitos encontra-se consagrada a legitimidade dos titulares de posições jurídicas subjectivos, do actor publico e do actor popular. Do ponto de vista da procedibilidade dos regulamentos existem regras diferenciadas consoante o autor da acção. Se se tratar de acção publica aplica-se o artigo 73º,nºs 1 e 3, se for acção popular artigo 73º, nºs 1 e 2.

 

3)      Critério da oportunidade: não está sujeita a prazo e pode ser pedida a todo o tempo, pelo disposto no artigo 74º.

 

 

Tiago Almeida 140111013