- normas imediatamente operativas vs. normas mediatamente operativas -
Iniciamos a exploração do preceito chamando à colação o modelo dicotómico de impugnação. O cpta
uniformizou o regime processual da impugnação de normas mas manteve a dicotomia
entre normas imediatamente operativas (produzem
efeitos imediatamente na esfera jurídica dos interessados) e normas mediatamente operativas (só é
susceptível de operar os seus efeitos através de actos administrativos de
aplicação a situações individualizada). Também há distinção quanto aos efeitos
do pedido de declaração de ilegalidade. Isto é, se uma norma for imediatamente
operativa não impede que seja igualmente objeto de um pedido de declaração de
ilegalidade com efeito erga omnes. Acontece que tal norma pode ser impugnada
directamente , independentemente da prática de um acto de aplicação , mas com
efeitos circunscritos ao caso concreto, ao passo que, o pedido de declaração de
ilegalidade com força obrigatória geral, quando apresentado por particulares
terá de preencher o pressuposto previsto no n°1, isto é, depende da ocorrência
mediante decisão judicial, de três casos concretos de desaplicação. É este o
sentido útil da ressalva contida do n°2. Efectivamente, o ministério publico pode pedir a declaração
de ilegalidade com força obrigatória geral sem necessidade da verificação da
recusa de aplicação da norma em três casos concretos. O lesado por uma norma
directamente aplicável, mas já incidentalmente julgada ilegal por três vezes
não esta obrigado a pedir a declaração de ilegalidade dessa norma com força
obrigatória geral. Questão que se tem de responder é saber se o caracter
imediatamente ou medianamente operativo para o efeito de poder ser admitida a
impugnação directa de uma norma, mediante o pedido de desaplicação ao caso
concreto, se deve reportar ao regulamento globalmente considerado ou apenas a
uma norma especifica que nele se inclua. O acórdão do STA de 25 de Novembro de
2003 refere se expressamente sobre esta questão. Concluía-se que “o regulamento
não conferia nem retirava direitos, pelo que só o acto administrativo que
viesse a recair sobre um concreto pedido de inscrição é que seria susceptível
de definir a situação jurídica do interessado”. Como ensina o Professor Mário
Arosa de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cacilhas o objeto do processo de
impugnação de normas como resulta de literalidade do artigo 72° é qualquer
norma administrativa que se inclua num diploma de natureza regulamentar, pelo
que o qualificativo de imediata ou mediata operatividade de que depende a
escolha do meio processual a adoptar reporta-se necessariamente à norma e não
ao regulamento considerado no seu todo. Na verdade, a exequibilidade de uma
norma pode estar dependente da verificação de certos requisitos ou do
preenchimento de certas formalidades que apenas possam ser objecto de
concretização no âmbito e um procedimento administrativo, exigindo a ulterior
pratica de um acto administrativo. Para se determinar se produz ou não efeitos
imediatos, a norma carece de ser interpretada em conjugação com outros
preceitos regulamentares. Contudo, não é necessário pré-determinar o carácter
operativo da norma em função do objecto e da finalidade de diploma regulamentar
onde se insere. Efectivamente, o acento tónico deve incidir no caracter mediata
ou imediatamente lesivo da norma. Se a norma pelo seu próprio conteúdo, tornar
desde logo inviável a inscrição, de tal modo que o procedimento que venha a ser
encetado se encontre necessariamente votado ao insucesso, é de entender que ela
é imediatamente lesiva e como tal susceptível de ser impugnada directamente.
Outra solução levaria à inutilização do requisito processual. Seguidamente, vamos
analisar a legitimidade do Ministério Público, a legitimidade dos particulares,
a situação dos defensores de interesses difusos e a desaplicação em 3 casos
concretos. Dito isto a norma estipula dois tipos de pressupostos processuais:
um relativo às partes (legitimidade activa) e outro relativo ao processo (existência
de três casos concretos de recusa de aplicação da norma por um Tribunal, ou
noutros casos, o carácter imediatamente operativo da norma). A legitimidade
activa é reconhecida ao Ministério Público, ao lesado ou a um potencial lesado
com a aplicação da noma e às pessoas ou entidades que possam intervir na defesa
de interesses difusos. A iniciativa processual do MP corresponde não exercício da
acção pública e constitui uma decorrência da competência que que a esse órgão se
encontra atribuída para a defesa da legalidade. A norma do nº 3 tem correspondência
com as dos artigos 55º nº 1 alínea b) e 68º nº1 alínea c) que conferem
legitimidade ao MP para as acções de impugnação de acto administrativo e de
condenação à prática de acto devido. Agora, no tocante aos particulares, o
critério da legitimidade é definido em função da lesão ou da ameaça de lesão de
direitos ou interesses legalmente protegidos. Quando pretenda obter uma
declaração judicial de ilegalidade com força obrigatória geral, o interessado
poderá provocar, conforme os casos, a lesão ou a ameaça de lesão de direitos ou
interesses: haverá lesão se a norma for imediatamente operativa ou, sendo mediatamente
operativa, o interessado tiver sido já sujeito passivo de uma estatuição
concreta adoptada com base nessa norma. Haverá simples ameaça de lesão se,
sendo a norma imediatamente operativa , se torar previsível que o particular
venha a ser destinatário de um acto administrativo de aplicação. Contrariamente,
numa norma imediatamente operativa o particular quando pretenda unicamente
obter a desaplicação da norma com efeitos circunscritos ao seu caso, invoca a
lesão de direitos ou interesses que resulta do facto de os efeitos da norma se
projectarem directamente na sua esfera jurídica. Isto reflecte-se na diferente terminologia
que o legislador adoptou no 73º nº 1 e 2.:
·
Pedidos de declaração de ilegalidade: com força obrigatória
geral: a legitimidade é atribuída a quem seja prejudicado pela aplicação da
norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo. Abre-se a
possibilidade de estar em causa uma mera lesão de direitos;
·
Pedidos de desaplicação a lei confere essa mesma
legitimidade apenas ao lesado pressupondo que tratando-se de normas imediatamente
operativas: único caso em que esse pedido de desaplicação pode der lugar ocorre
sempre uma lesão;
Poderá estar em causa uma posição jurídica substantiva ou um
mero interesse de facto. O legislador ao referir-se ao prejudicado pela
aplicação da norma ou a (quem) possa previsivelmente vir a sê-lo em momento
próximo e ao lesado, prescinde da aplicação estrita do critério de legitimidade
constante no artº9 admitindo que possa ser invocado um mero interesse
processual.Já em relação à situação dos defensores de interesses
difusos, a legitimidade activa é também reconhecida às pessoas ou entidades que
possam intervir na defesa de interesses difusos. É uma concretização prática do
critério geral de legitimidade que se encontra consagrado no artº 9/2. A legitimidade
autónoma no âmbito da acção popular circunscreve-se, no entanto, aos pedidos de
desaplicação de normas. No tocante aos pedidos de declaração de ilegalidade com
força obrigatória geral, os titulares de interesses difusos apenas poderão
suscitar a intervenção do mp podendo assumir no respectivo processo a posição de
assistentes. Isto justifica-se pelo facto do mp poder intentar o pedido de
declaração daquele tipo, sem necessidade de prévia verificação da recusa da
aplicação da norma em três casos concretos. Na verdade, parece não admitir-se
que os titulares de interesses difusos deduzam pedidos de declaração de ilegalidade
de normas com força obrigatória geral por iniciativa própria mediante o prévio
preenchimento do requisito processual do nº1. Embora se possa afirmar que o
direito de acção popular se encontra coberto pela regra geral do artº 9/2 a
verdade é que na especialização concreta dos pressupostos processuais aplicáveis
aos pedido de declaração de ilegalidade de norma com força obrigatória geral o
artº 73/1 restringe a legitimidade. O segundo pressuposto processual remete à
exigência de três casos concretos de recusa de aplicação da norma por um
Tribunal ou à natureza imediatamente operativa da norma. Perante a declaração
de ilegalidade com força obrigatória geral, a formulação do pedido depende
necessariamente da prévia ocorrência de três casos concretos de desaplicação
mediante decisão judicial (salvo se o impugnante for o ministério Público). Enquanto,
um pedido de desaplicação com efeito circunscritos ao caso concreto, já não é
exigível este requisito. Por sua vez, o processo só poderá prosseguir se a
norma impugnada for susceptível de produzir efeitos imediatos. A condição
imposta no nº1 justifica-se por razões de segurança jurídica e prende-se com os
efeitos erga omnes da decisão judicial, quando esta é de declaração de
ilegalidade com força obrigatória geral. É inspirada na solução consagrada no
artº 281º/3 (fiscalização da constitucionalidade das leis).
Margarida Quintino: 140109036
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